近年來，“全球治理”成為國際社會的一個熱門話題，得到國際社會的廣泛重視。2015年，中國國家主席習近平明確指出，隨著全球性挑戰增多，加強全球治理、推進全球治理體制變革已是大勢所趨。當前，“全球治理體制變革正處在歷史轉折點上。”¹

   一、解讀“全球治理”理念

全球治理（Global Governance)是在冷戰結束后順應世界全球發展趨勢而提出的一個理念，其主旨是要建立全球治理機制應對多種全球性問題，加強國際合作與協調，動員多方面力量對全球事務進行共同管理。

全球治理的概念來自20世紀90代西方學者的創意。1992年，德國社會黨國際前主席、國際發展委員會主席勃蘭特為此倡議成立“全球治理委員會”（Commission on Global Governance)，專門研究全球治理問題。該委員會在1995年聯合國成立50周年時發表了《我們的全球家園》(Our Global Neighborhood)的專題報告，呼吁國際社會開展廣泛合作，共同應對在全世界范圍出現的公共問題，引起國際社會的重視。2008年，世界性金融危機爆發，全球治理再次受到關注。為此，加強國際合作，增強全球治理機制成為國際社會關注的中心。

（一）全球治理的主要理念。迄今為止，“全球治理”是一個理論概念，國際上不同學派對其有不同解讀，其內涵20多年來一直在發生變化。1995年發表的《我們的全球家園》報告對全球治理作了以下闡述：“全球治理是個人與機構，公共部門與私營部門管理共同事務的多種方式的總合。它是使相互沖突或不同利益的各方得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括通過擁有權力的官方正式機構和機制強制執行，也包括有關人員或機構認為是符合他們利益的非正式安排”。² 這是迄今國際社會對全球治理較為權威的解釋，其中強調了全球治理參與者的多元化和所處理問題的多樣性，拓展了現有國際治理機制的治理方式。

《我們的全球家園》報告將全球治理定為處理和解決世界共同面對的全球性問題，大體包括以下內容：一是全球治理的對象是世界性問題，涵蓋政治、經濟、安全等多個領域。二是全球治理的參與者分為三個層面：1）主權國家的政府部門及行政當局；2）政府間的國際組織，如聯合國、世界銀行、世界貿易組織、國際貨幣基金組織等國際組織，以及歐洲聯盟、非洲聯盟、亞太經濟合作組織等地區組織；3）非國家行為體，民營商業機構和非政府組織，包括跨國公司、專業機構。三是全球治理的方式強調“參與、談判和協調”，而不是訴諸武力。四是全球治理的目標是建立完善的國際機制，制定有效的國際規章，實現公平有效的治理。

（二）全球治理關注的重點是世界的和平、安全與發展。全球治理是一個廣泛的世界議程，包括眾多領域：1)全球安全,包括國家間或區域性的武裝沖突、一些國家爆發的內戰和動亂，國際核武器的擴散，常規武器的貿易與非法流通；2)國際經濟,包括保護全球金融市場、處理債務危機等；3)生態環境的保護,包括資源的合理利用與開發、生物多樣性的保護、應對氣候變化等；4)打擊國際恐怖活動以及走私、毒品交易等跨國犯罪活動；5)保護基本人權,提供人道主義救援，防止流行疾病的傳播等。當前，全球治理主要是指全球機制的治理，重點體現在經濟和安全領域。

（三）中國學者對全球治理的理論認知。近年來，中國學者從中國視角對全球治理提出了獨特的看法。中國學者提出：“全球治理的對象應是那些關涉人類生存與發展的全球性問題”。這是因為：一方面，全球問題具有真正的全球性、公共性。當代人類關切的生態、環境、發展、資源、毒品、艾茲病、難民、人權、國際恐怖主義、太空開發與海洋利用等等全球問題既關涉整個人類，又與每個人息息相關。這些全球性問題無疑需要在全球層面，通過對話、協商、合作確立一系列有效治理的機制、條約和規范來進行治理。另一方面， “全球問題具有存在的普遍性，挑戰的共同性，利益的相關性，” 全球問題具有超意識形態性，便于進行跨國合作。³

當前，中國學者比較一致的看法是：“全球治理是各國政府、國際組織、各國公民最大限度地增加共同收益而進行的民主協商與合作。其核心內容應當是健全和發展一套維護人類安全、和平、發展、福利和人權的新的國際政治經濟秩序?！?sup>4 全球治理的核心應是國際社會各方的普遍參與、普遍受益，要為廣大的發展中國家發展創造更加有利的條件和環境，更好利用聯合國等多邊外交平臺，平等協商、合作共贏。

中國學者強調，全球治理不是要建立“世界政府”，而是通過建立民主、透明、有效的國際機制，在沒有“世界政府”的形勢下加強國際合作，動員多種力量，對全球事務進行多元化和多層面治理。因為，“世界政府可能是人類社會一個遙遙無期的夢想，但全球治理則可能是一個現實的，可以期待的目標.”⁵
   （四）全球治理理念具有積極意義。全球治理對推動多極化進程具有積極作用。進入新世紀以來，隨著全球化的發展，全球治理發揮了突出作用：一是有利于全球化的發展。全球化把世界各個地區、不同國家緊密地聯結在一起，相互依存增加。當前，無論是發達國家還是發展中國家，都對全球治理的議程和目標表現出更多關注；二是有利于共同應對世界性問題。當前，全球治理的范圍不斷擴大。國際沖突熱點突出，經濟秩序重構、以及聯合國改革、氣候變化、環境保護等問題層出不窮。當前，全球治理領域正在向網絡、極地、空天、海洋等新的領域擴展；三是有利于增加主權國家的合作。在當前形勢下，全球治理實際是要加強國際協調與合作。主權國家是解決全球問題的基礎和關鍵，它們代表本國人民的根本利益，擁有全球治理的能力和責任；四是有利于發揮國際組織的作用。目前，世界上有許許多多的國際組織、地區組織以及專業組織，形成了多層次，寬領域的國際網絡；五是有利于建立新的國際秩序。全球治理要依照公認的國際法、國際關系準則和國際慣例，體現公平與提高效率、妥善處理世界性問題。

總之，全球治理理念試圖通過以聯合國為代表的多邊機制，動員國際社會力量普遍參與，建立平等協商、合作共贏的一個治理機制。

（五）全球治理理念的實現是一個漫長過程。目前看來，全球治理仍在初始階段，需要不斷完善：一是全球治理的概念比較籠統，虛化，且多有歧義，很難指導具體行動，解決具體問題；二是這一理念缺乏執行力。在沒有世界政府的情況下，也就沒有執行的權力和資源。全球治理只能依靠國際合作，而國際組織的執行力是有限的，達成為有關各方接受的國際協議是一個復雜而又漫長的過程；三是當前全球治理中，主權國家仍然是治理的主體。主權國家擁有治理的資源和權力，但主權國家之間存在不同的利益與價值觀念，有的國家互不信任，許多問題很難達成一致與諒解；四是由于非國家行為體的大量參與，出現了更多的利益訴求。這就使得決議的達成與執行更為困難。因此，全球治理從口號變為現實是一條漫長之路。

   二、全球治理的時代背景

當前，國際形勢處于大發展、大變革，大調整的潮流中，世界格局出現重大變化。而全球化的急速發展，成為全球治理的重要推動力：
  （一）全球政治向多極化發展，世界上出現了多個力量發展中心。現在，世界已在歐洲、亞太、北美和拉美、非洲等地區形成了多個發展中心。近年來，新興國家的快速崛起，發展中國家在國際事務中的作用日益突出。當前，新興國家在世界上的政治與經濟地位迅速上升，對世界政治多極化和世界的和平與繁榮起到了積極推動作用，并將對未來全球治理的走向產生重要影響。
  (二)世界經濟全球化快速發展，各國經濟的依存加深，發展與合作力度大大增強。目前世界經濟處于恢復階段，全球經濟實力強勁增長。據世界銀行統計，2014全球國內生產總值（GDP）已達77.61萬億美元。經濟力量的提升促進了世界經濟與社會的發展。目前，亞太經合組織(APEC)在全球經濟活動中具有舉足輕重的地位。這一擁有21個成員的組織共有人口26億，約占世界總人口的40%，占據世界國內生產總值的55%和世界貿易額的44%。2014年11月，在北京舉辦的第22次亞太地區領導人非正式會議強調：“亞太經合組織已成為亞太地區層級高、領域最廣、影響力最大的區域經濟合作論壇?！薄敖涍^多年快速發展，亞太已成為世界上最具活力地區”。⁶2015年11月19日，參加第23次領導人非正式會議的亞太地區領導人在菲律賓馬尼拉發表的《亞太經合組織第二十三次領導人非正式會議宣言》中表示，亞太經合組織領導人討論了重要的地區及全球貿易和經濟議題，包括鼓勵技術創新、減少就業市場的政策障礙以使經濟更具活力、改革金融市場、幫助中小企業進入全球價值鏈等。會議代表還討論了進行經濟結構性改革確?？沙掷m增長、建立減輕災害風險框架應對氣候變化的影響，通過了高質量增長戰略、服務業合作框架等計劃。亞太經合組織成員還在會議期間發表的支持多邊貿易體制的聲明中，表達了支持以世界貿易組織（WTO）為代表的多邊貿易體制的堅定決心，將繼續合作，加強以世貿組織為代表的尊重規則、透明、非歧視性、開放、包容的多邊貿易體制。⁷
  （三）國際經濟治理機構出現新格局。2008年的世界金融危機后，20國集團（G20）異軍突起，在穩定國際金融秩序中發揮了突出作用。20國集團的宗旨是推動發達國家和新興市場國家之間就實質性問題進行開放及有建設性的討論和研究，以尋求合作并促進國際金融穩定和經濟的持續增長。這20個國家包括原來以西方國家為代表的8國集團和12個新興市場國家，其國民生產總值約占全世界的85%，人口將近世界總人口的三分之二。⁸ 20國集團確立了全球在危機需要全球應對協同解決的信念。2014年11月，20國集團領導人在澳大利亞布里斯班舉行的峰會上發表的公報中，“承諾將加強合作推動經濟增長，增強經濟韌性，加大努力以實現經濟強勁、可持續、平衡增長”。⁹ 2015年11月，20國集團領導人在土耳奇安塔利亞峰會上“決定采取共同行動，以實現包容和穩健增長，增加人民福祉”。¹⁰ 2016年9月在中國杭州舉行的20國集團峰會（2016 G-20 Hangzhou Summit）將主題確定為“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”，必將進一步推動世界經濟的發展，同時也有利于20國集團從危機應對機制向長效治理機制轉變，鞏固作為全球經濟治理主要平臺的地位。
  （四）全球化促進國際關系網絡化的發展。當前，以聯合國為主導的國際組織在多個領域發揮主導作用。歐盟、非盟、上海合作組織、東南亞國家聯盟等地區組織也十分活躍，成為地區維持穩定與發展的重要保證。此外，世界上還出現了世界貿易組織（WTO),亞太經濟合作組織等跨地區的專門組織將不同地區的國家聯系起來，形成功能多樣的國際網絡。世界的網絡化發展增加了國家間的相互依存程度，同時也通過國際規約相互制衡，促進國家關系的發展。
  （五）高新技術的發展與應用極大改變了人們的生活環境，成為經濟發展與社會變化的重要推動力。全球數字革命飛速猛進。新技術尤其是計算機和互聯網技術的升級換代，使得當今世界已經名副其實地進入了信息化時代。信息技術的高速發展有力推動了世界經濟發展和社會變革。電腦的普遍應用，移動互聯網、大數據、電子商務等信息技術極大地縮小了人們之間的距離，便利了人們的生活，提高了人們的工作效率，改變了人們的生活方式。國際電信聯盟（ITU）發布的全球互聯網使用情況報告顯示，到2015年底，全球網民數量達32億。據中國互聯網協會報告，中國網民人數達6.88億人。¹¹ 手機已成為人們必不可少的日用品，網上購物成為許多人的生活方式。今后，“數字革命”將成為驅動世界變革的一個力量，會對于全球治理的決策環境和實踐環節帶來深遠的影響。

   三、國際安全形勢的新變化

2004年，聯合國發表了《一個更加安全的世界》的專題報告，將當前世界面臨的威脅歸納為六個方面：一是由貧窮和疾病造成的世界和地區性經濟困難和社會動蕩；二是國家間沖突；三是由內戰和大規模暴力行為引起的一國國內沖突；四是核武器等大規模殺傷性武器的使用；五是恐怖主義對國際安全的威脅日益突出；六是毒品走私和海盜行為的跨國有組織犯罪猖獗。¹²

這個報告發表以來，國際社會雖然一直努力進行全球治理，但報告所述威脅依然存在，國際安全形勢仍然嚴峻。當前，隨著國際形勢出現的重大變化，世界安全威脅呈現出多樣化趨勢。傳統的安全威脅在持續，非傳統安全威脅在增加。世界形勢雖然整體穩定，但仍有多個地區爆發武裝沖突，涉及主權、領土紛爭的傳統威脅依然突出，同時恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散、以及能源安全和氣候變化等帶來的非傳統安全威脅日益上升，成為國際社會關注的重點領域。此外，網絡安全、太空安全、海洋安全成為世界各國關注的新領域。

近年來，世界上一些地區發生了種族沖突和政治困擾，在一些國家引發了武裝沖突。在中東地區，敘利亞內戰加劇，政府軍與反政府武裝激烈對峙；巴勒斯坦與以色列和談未果；一些國家恐怖主義滋長，宗教極端勢力不斷上升，造成了新的不穩定形勢。2014年7月，極端組織在伊拉克北部地區建立“伊斯蘭國”并進行殘酷暴力活動。他們占領了伊拉北部大部分地區并擴展到敘利亞境內，威脅到中東地區和國際安全。在非洲地區，中非共和國、剛果民主共和國、馬里、索馬里國內形勢持續動蕩，廣大平民遭受戰亂苦難。2016年6月1日，伊斯蘭馬格里布基地組織襲擊聯合國駐馬里穩定團營地，造成中國維和人員一死五傷的慘痛局面。今后，恐怖主義對聯合國維和人員的安全威脅將會更加突出。2014年，埃博拉病毒在幾內亞、利比里亞、塞拉里昂等非洲國家爆發，使得10000多人感染，5000多人死亡，引起國際社會的嚴重關注。國際安全形勢的變化，需要國際社會共同應對。

   四、國際組織在全球治理中的作用

當前，以聯合國為主導的國際組織在多個領域發揮主導作用。近年來，以聯合國為首的國際組織在加強全球經濟治理發揮了突出作用。有人說，聯合國“為世界政治提供了一個中心舞臺。”“在這個舞臺上，它最小和最不起眼的成員也能感受到自己是這一個世界的一分子”。¹³

（一）聯合國在全球治理中發揮重要作用。

聯合國作為政府間的國際組織在全球治理中發揮著動員國際輿論、制定國際準則、實施國際行動、監督決議執行的功能。聯合國在全球治理中具有以下特性：一是普遍性，聯合國是世界上最具代表性的國際組織，擁有193個成員國，聯合國作出的決議能夠得到世界范圍的普遍遵守；二是合法性，聯合國是世界上最具國際威望的組織，具有制定國際法律的功能，其合法性與公信力較強。近年來，聯合國在處理世界熱點地區上表現突出，展示了公正形象，取得了較好效果；三是權威性，聯合國安全理事會作出的制裁等強制性措施得到大國支持，通常具有約束力，因而權威性較強。比如聯合國安理會有關維和行動的授權具有強制性，并能得到地區組織與大國的支持，有較充足的人力、物力和財力支持，取得了顯著成效。

多年來，聯合國作為全球化的組織，在全球治理中的作用是有目共睹的。1992年，聯合國制定了《氣候變化框架公約》，為應對全球氣候變化制定了綱領性文件。此后聯合國又制定了《京都議定書》，提出了減少污染物排放的具體措施。2000年，聯合國制定了《聯合國千年發展目標》，決定以1990年水平為基礎，在2015年之前，實現全球貧困水平減少一半的行動計劃。2015年，聯合國又制定了2030年可持續發展議程。這些行動對全球治理起到了推動作用。此外，聯合國在打擊恐怖主義，防止核武器擴散，控制常規武器貿易、抗擊埃博拉病毒等全球安全治理領域也發揮了突出作用。

近70年歷史發展表明，聯合國對國際事務與地區安全發揮著至關重要的作用與影響，具體表現在以下幾個方面：

一是實施聯合國維和行動，推動地區沖突的和平解決。聯合國維和行動是聯合國治理地區沖突，維護世界和平與安全的一個重要手段。據聯合國發布的統計公報，聯合國當前正在實施的聯合國維和行動達16項，參加這些行動計劃的總人數12.1萬人，他們分別來自123個聯合國成員國，年度預算為82.7億美元。¹⁴

二是公正處理地區沖突，彰顯國際社會維護世界和平的堅定信念。多年來，聯合國對中東地區、非洲、亞洲、歐洲、美洲等地區的發生的武裝沖突進行了有成效的調解活動，實施了多項維持和平行動，維護了世界和平與安全。目前，聯合國在世界各地開展和平調解，促成和平及建設和平的活動，“實施了14項特別政治事務特派團、任命了10名聯合國特使或特別顧問，建立了遍及世界各地的100多個多聯合國國家工作隊”。¹⁵

三是實施人道主義援助，在國際救助活動中發揮組織協調作用。多年來，聯合國在實施國際人道主義援助方面一直發揮重要作用，并設立了人道主義辦公室專門進行協調工作，在世界各地從事難民救助和人道主義援助活動。

四是制定國際軍控條約，防止大規模殺傷性武器擴散。聯合國作為國際軍備控制與裁軍的主要機構，建立了國際軍備控制與裁軍的審議機構、談判機構和決策機構。1968年達成的《不擴散核武器條約》就是由聯合國主管的日內瓦裁軍會議進行談判達成的一項重要軍備控制條約。這一條約在防止核擴散，促進核裁軍和核能的和平利用方面發揮了極其重要的作用。1996年，聯合國又通過了《全面禁止核試驗條約》對實現核裁軍有促進作用。近年來，聯合國在解決朝鮮核危機中發揮了突出作用，安理會制止朝鮮進行核試驗采取了一系列制裁措施，大力支持朝鮮核問題“六方會談”，在伊朗核問題中也發揮了重要作用。五個安理會常任理事國與德國共同組成的（5+1）談判與伊朗進行了長期談判,2015年7月達成伊朗核問題全面協議。該協議已于2016年1月16日正式執行。這是國際軍控領域中的一個重要成就。

此外，聯合國在銷毀敘利亞化學武器中發揮了重要作用。2013年以來，聯合國與禁止化學公約組織共同完成了對敘利亞化學武器的銷毀，提供了一個成功的國際范例。

五是打擊恐怖主義及跨國犯罪。自上世紀90年代以來，聯合國安理會將打擊恐怖主義作為一項重要任務，對與恐怖主義有關的活動實施了制裁等強制行動。2005年，聯合國首腦會議特別制定了《聯合國全球反恐戰略》，堅決防止恐怖主義發動襲擊，并阻止有關國家對恐怖主義提供任何支持。聯合國支持非洲國家共同打擊在尼日利亞的“博科圣地”恐怖組織。此外，聯合國還在打擊冼錢等跨國犯罪，禁止毒品等方面發揮了突出作用。

此外，安理會繼續嚴重關切海盜和海上武裝團伙繼續不斷搶劫在索馬里區域運送人道主義援助的物資，對海員和其他人員的安全，對國際航運和海上商業航線安全構成了威脅。根據聯合國報告，在國際社會的嚴厲打擊下，近年來亞丁灣的海盜活動有所收斂，索馬里沿海海盜事件大幅度減少。

聯合國雖然在全球治理中發揮著極其重要的作用，但是聯合國畢竟不是世界政府，無力單獨解決世界上的一切問題。與此同時，聯合國在任務授權與能力建設方面有很大差距，其承擔的使命需要國際社會的通力合作才能取得成功。因此，近年來，聯合國在國際安全的治理行動中越來越重視與主權國家、地區組織和其他國際組織大力合作。聯合國在非洲地區實施的重大維和行動，得到了非洲聯盟、歐洲聯盟以及法國部隊的支持，取得了良好效果。聯合國建立了全球合作伙伴關系網絡，為全球治理取得成效提供了重要保證。

（二）其他國際組織在全球治理中的作用。

全球治理的理念是要國際和地區組織進行整合、協調、合作，使其發揮更加有效的作用。這對促進國際合作，推動國際政治和經濟新秩序的建立具有重要的積極意義。除了聯合國外，許多國際組織，如世界貿易組織、世界衛生組織、國際貨幣基金，非洲聯盟、歐洲聯盟、亞太經濟合作組織、東南亞聯盟等國際和地區組織，以及一些國際條約，也在全球治理中發揮著重要作用。

   五、全球治理的前景廣闊，但需推進治理體系改革

全球治理是當前國際社會的共識，具有廣闊的前景。它對推動國際合作，有效應對全球性挑戰具有積極作用。然而，實現這一前景具有長期性和復雜性，需要國際社會進行不懈努力。

在當前形勢下，“全球治理”應立足于現實，推進全球治理體系的改革：一是應明確全球治理的重點，加強全球安全，促進國際經濟合作，控制傳染性疾病等。二是應加強主權國家合作特別是大國的合作與協調。主權國家是現代國際關系的基礎，沒有他們的合作，全球治理只能是一句空話。在國際關系中，要切實維護主權國家的正當權益和重要關切，和平共處仍是當前處理國家關系的重要準則。在當前形勢下，建立新型大國關系是全球治理的的關鍵。三是應促進國際組織之間的溝通、協調和合作。國際組織是國際關系的紐帶。它們不僅是國際秩序的維護者和國際問題的決策者，同時也是國際法規的制定者。全球治理實際是由國際機制協同主權國家共同進行的，因此也應加強國際組織與主權國家之間的溝通、協調和合作。四是應增加非政府組織對國際事務的參與，全球管理條例應有民營機構和民眾的廣泛參與，體現民生訴求。

中國作為現行國際體系的參與者、建設者、貢獻者，國際合作的倡導者和國際多邊主義的積極促進者，應推動全球治理理念創新發展，積極發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點，繼續努力為完善全球治理貢獻中國智慧和中國力量。